孫薔薔：學(xué)前教育治理的價(jià)值、成效與路徑

《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》要求“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育管理部門(mén)不斷推進(jìn)管理方式改革和管理水平提升，并在學(xué)前教育改革發(fā)展中取得了顯著成績(jī)，然而總體上學(xué)前教育仍然是各級(jí)各類(lèi)教育的短板，學(xué)前教育發(fā)展不平衡不充分的矛盾還有待解決。各地政府應(yīng)積極推進(jìn)學(xué)前教育治理體系建設(shè)，加快和保障學(xué)前教育的規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展。

一、學(xué)前教育治理的價(jià)值意義

（一）學(xué)前教育治理是深化教育改革的目標(biāo)之一

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一目標(biāo)是黨和國(guó)家在不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化和總結(jié)治國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的。[1] 教育改革作為全面深化改革的主要領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)圍繞這一目標(biāo)完善教育治理體系，推進(jìn)高水平教育治理能力的建設(shè)。教育治理是國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、利益群體和公民個(gè)體，通過(guò)一定的制度安排進(jìn)行合作互動(dòng)，共同管理教育公共事務(wù)的過(guò)程。[2] 學(xué)前教育作為國(guó)家教育體系的有機(jī)組成部分，由“管理”邁向“治理”體現(xiàn)了從學(xué)前教育管制型政府演化成服務(wù)型政府，對(duì)整個(gè)教育治理體系發(fā)展和教育改革具有重要意義。

（二）學(xué)前教育治理是教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的制度保障

建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)基點(diǎn)在基礎(chǔ)教育，學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，是教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)征程中的重要一環(huán)。習(xí)近平總書(shū)記提出，從教育大國(guó)到教育強(qiáng)國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)性躍升和質(zhì)變，必須以改革創(chuàng)新為動(dòng)力。要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌推進(jìn)育人方式、辦學(xué)模式、管理體制、保障機(jī)制改革，堅(jiān)決破除一切制約教育高質(zhì)量發(fā)展的思想觀念束縛和體制機(jī)制弊端，全面提高教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。[3] 現(xiàn)代教育制度是教育強(qiáng)國(guó)的制度保障，[4] 通過(guò)引入治理理念和治理機(jī)制，能夠建立健全學(xué)前教育法律法規(guī)和制度體系，保障多元主體權(quán)益，激發(fā)辦學(xué)主體活力，克服傳統(tǒng)教育管理體制存在的權(quán)力過(guò)于集中、資源分配不均衡、教育質(zhì)量不高等問(wèn)題，為優(yōu)化學(xué)前教育結(jié)構(gòu)和功能提供保障。

（三）學(xué)前教育治理是教育轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)代要求

新的歷史時(shí)期，學(xué)前教育發(fā)展面臨一系列挑戰(zhàn)。在普及學(xué)前教育階段，特別是在教育資源稀缺狀態(tài)下，教育資源投入與產(chǎn)出是重要問(wèn)題，學(xué)前教育發(fā)展存在各種差距。隨著社會(huì)對(duì)學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)普惠呼聲的日益高漲，學(xué)前教育的發(fā)展方向已向“兼顧公平與質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，發(fā)展模式也從關(guān)注經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)、硬件改善等結(jié)構(gòu)性要素的外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)向重視保教課程、師幼互動(dòng)等過(guò)程性要素的內(nèi)涵式提升。隨著社會(huì)對(duì)學(xué)前教育需要的變化，教育管理方式也應(yīng)當(dāng)走向多方參與，使學(xué)前教育治理進(jìn)一步走向科學(xué)化、公平化、優(yōu)質(zhì)化。

二、學(xué)前教育治理的經(jīng)驗(yàn)成效

（一）協(xié)同治理，學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)齊抓共管

治理的關(guān)鍵在于多方參與，學(xué)前教育治理應(yīng)合理劃分不同主體間的責(zé)權(quán)，形成多方主體良性互動(dòng)、合作共贏的參與方式。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省地（市）統(tǒng)籌，以縣為主”的管理體制，“教育部門(mén)牽頭，各有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)”的管理機(jī)制基本形成，各級(jí)政府與相關(guān)部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)系列政策和措施促進(jìn)學(xué)前教育的科學(xué)治理與改革發(fā)展。如上海市組成了由17個(gè)部門(mén)合作的市托幼和學(xué)前教育工作聯(lián)席會(huì)議，聚焦影響學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研商討。

（二）依法治理，學(xué)前教育走向規(guī)范發(fā)展

依法治理是法治國(guó)家對(duì)教育治理的基本要求，黨和國(guó)家注重學(xué)前教育發(fā)展模式的健康與和諧，堅(jiān)持“依法治教、依規(guī)辦園”，學(xué)前教育規(guī)范化水平不斷提高。近10年來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育管理制度逐步健全，先后修訂出臺(tái)《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《幼兒園教師專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《幼兒園保育教育質(zhì)量評(píng)估指南》等規(guī)范性文件，為提高幼兒園的辦園水平發(fā)揮了重要作用，2024年基礎(chǔ)教育“規(guī)范管理年”的提出也為加強(qiáng)學(xué)前教育規(guī)范監(jiān)管提供了重要抓手和契機(jī)。同時(shí)，學(xué)前教育立法穩(wěn)步推進(jìn)，《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法（草案）》從學(xué)前教育的基本屬性、管理體制、辦園體制、投入保障、教師配備等方面保障學(xué)前教育持續(xù)健康發(fā)展，推動(dòng)學(xué)前教育走上法治化軌道。較多省市也都制定了學(xué)前教育條例、幼兒園辦園標(biāo)準(zhǔn)、幼兒園評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、民辦幼兒園年檢制度等，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)幼兒園的監(jiān)督和管理。

（三）科學(xué)治理，學(xué)前教育質(zhì)量逐步提升

我國(guó)向著教育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)，學(xué)前教育也正向著普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展。教育部從幼兒身心發(fā)展需要出發(fā)，印發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)幼兒園與小學(xué)科學(xué)銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》《幼兒園保育教育質(zhì)量評(píng)估指南》等文件，積極推進(jìn)“幼小銜接”攻堅(jiān)行動(dòng)，深入開(kāi)展“小學(xué)化”專(zhuān)項(xiàng)治理，建立一批幼兒園保育教育改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，為科學(xué)保教提供強(qiáng)有力的專(zhuān)業(yè)引領(lǐng)。各地重視學(xué)前教育質(zhì)量提升，如陜西、湖北等地嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人以各種名義向幼兒園推銷(xiāo)幼兒教材和教輔材料；貴州、遼寧等地采取多種舉措，明確規(guī)定幼兒園保教內(nèi)容，大力提高園長(zhǎng)教師科學(xué)保教水平；安徽、重慶等地通過(guò)將年度考核、檢查通報(bào)、明確責(zé)任人、一票否決等措施制度化，建立整治“小學(xué)化”現(xiàn)象的長(zhǎng)效保障機(jī)制和動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。為了促進(jìn)幼兒園質(zhì)量的均衡發(fā)展，各地還積極推廣“名園+民園”“名園+新園”“名園+薄弱園”的集團(tuán)化辦園模式，通過(guò)幼兒園共同體等方式，提升優(yōu)質(zhì)園的輻射力，提高薄弱園的辦園質(zhì)量。如廣東省深圳市教育局通過(guò)學(xué)區(qū)化治理促進(jìn)學(xué)前教育管理過(guò)程精細(xì)化、師資隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、辦園水平優(yōu)質(zhì)化，學(xué)區(qū)內(nèi)實(shí)行黨建、行政、研訓(xùn)、督導(dǎo)“四位一體”的現(xiàn)代化學(xué)前教育治理模式，推進(jìn)辦園質(zhì)量不斷提升。

三、學(xué)前教育治理的推進(jìn)路徑

（一）治理原則：堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”與“多方參與”

首先，學(xué)前教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)承擔(dān)元治角色，在教育治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。各地應(yīng)充實(shí)學(xué)前教育管理力量，建設(shè)一支與學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)模和監(jiān)管任務(wù)相適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)化管理隊(duì)伍，對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行宏觀規(guī)劃、統(tǒng)籌和調(diào)控，主動(dòng)與其他部門(mén)溝通協(xié)調(diào)、開(kāi)展合作事務(wù)，引導(dǎo)其他職能部門(mén)參與學(xué)前教育治理。如北京市海淀區(qū)教委為解決區(qū)級(jí)專(zhuān)職教研員數(shù)量不足問(wèn)題，從北京市區(qū)兩級(jí)示范性幼兒園中聘請(qǐng)57名具有優(yōu)質(zhì)園所保教管理經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)能力和責(zé)任心強(qiáng)的業(yè)務(wù)干部作為兼職教研員，充實(shí)教研隊(duì)伍，提升區(qū)域教研水平。

其次，學(xué)前教育治理變革的主要任務(wù)是整合學(xué)前教育資源以實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育治理效能的最大化。各地行政部門(mén)可以通過(guò)授權(quán)或委托等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)前教育服務(wù)的多方參與，明確規(guī)范相關(guān)權(quán)責(zé)，強(qiáng)化上下溝通與橫向聯(lián)系機(jī)制，構(gòu)筑政府依法管理、家校協(xié)力辦學(xué)、社會(huì)共同參與的教育治理體系。如成都市青白江區(qū)探索建立學(xué)前教育“管辦評(píng)分離”管理機(jī)制，利用國(guó)有資產(chǎn)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)優(yōu)質(zhì)教育管理服務(wù)，通過(guò)依法依規(guī)管理、引導(dǎo)自主辦園、開(kāi)展多元評(píng)價(jià)等措施，提升學(xué)前教育服務(wù)水平。

（二）治理制度：加強(qiáng)“依法治教”與“保障力度”

首先，各地應(yīng)完善學(xué)前教育相關(guān)法律和制度體系，推進(jìn)地方教育立法進(jìn)程。當(dāng)前，從國(guó)家層面已經(jīng)搭建起保障和促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的政策框架，即將出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法》也會(huì)使學(xué)前教育在擁有科學(xué)政策體系的同時(shí)形成法律保障，使學(xué)前教育的治理有法可依。各級(jí)地方政府有責(zé)任和義務(wù)從法治層面對(duì)學(xué)前教育治理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，因地制宜制定發(fā)展學(xué)前教育地方政策，規(guī)定行動(dòng)指南。如山東、浙江等省份和廣州、青島等城市都制定了學(xué)前教育條例，為學(xué)前教育發(fā)展提供強(qiáng)有力保障。

其次，學(xué)前教育治理應(yīng)以財(cái)政和人員保障為前提。各地應(yīng)完善基本財(cái)力保障機(jī)制，拓寬財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入渠道，完善學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制，解決好普惠性幼兒園問(wèn)題。如天津市由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政對(duì)普惠性民辦園按照等級(jí)給予2800元至4400元的生均年補(bǔ)助，極大激發(fā)了舉辦者的積極性，全市五年間新增600余所普惠性民辦園。在師資配備方面，要明確治理的本質(zhì)是培養(yǎng)人，各地應(yīng)在規(guī)范幼兒教師聘用與管理、嚴(yán)把教師選拔聘用入口關(guān)的基礎(chǔ)上，通過(guò)薪酬待遇、專(zhuān)業(yè)支持等多種方式激勵(lì)教師愛(ài)崗敬業(yè)。如廣西柳州市實(shí)行非在編與在編教師“四個(gè)統(tǒng)一”管理，即統(tǒng)一人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、崗位管理、待遇保障和流動(dòng)管理；上海市支持保育人員專(zhuān)業(yè)發(fā)展，要求保育人員接受不少于40課時(shí)的師德培訓(xùn)，提升保育員的職業(yè)歸屬感、獲得感，打造一支穩(wěn)定、專(zhuān)業(yè)、安心的保育員隊(duì)伍。

（三）治理工具：注重“監(jiān)督管治”與“激勵(lì)支持”

一方面，我國(guó)幼兒園辦學(xué)水平參差不齊，政府應(yīng)當(dāng)捋順各職能部門(mén)的監(jiān)督管理權(quán)，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)幼兒園的資格審查與監(jiān)管力度，落實(shí)幼兒園的準(zhǔn)入管理，強(qiáng)化對(duì)幼兒園教職工資質(zhì)和配備、收費(fèi)行為、安全防護(hù)、衛(wèi)生保健、保教質(zhì)量方面的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，健全幼兒園安全防護(hù)體系，對(duì)傷害兒童、違規(guī)收費(fèi)等行為依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。如天津市建設(shè)市、區(qū)、幼兒園三級(jí)監(jiān)控系統(tǒng)，通過(guò)信息化手段實(shí)現(xiàn)對(duì)幼兒園日常信息的實(shí)時(shí)采集和線上巡查，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)通報(bào)、立整立改，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)各類(lèi)幼兒園辦園行為的日常監(jiān)管。

另一方面，政府在剛性治理的同時(shí)要兼顧柔性關(guān)懷，積極嘗試不同性質(zhì)的治理工具，以民主協(xié)商為原則，以信任機(jī)制為基礎(chǔ)，以溝通交流為手段，以激勵(lì)支持為目的，構(gòu)建多元主體協(xié)同參與的治理體系。如重慶市開(kāi)州區(qū)對(duì)每提升一個(gè)等級(jí)的普惠性民辦園進(jìn)行分類(lèi)分檔獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)安保水平高、安全措施到位、當(dāng)年度未發(fā)生安全責(zé)任事故的民辦園按照評(píng)估等級(jí)給予獎(jiǎng)勵(lì)。浙江省海寧市出臺(tái)《幼兒園基本信息備案及公示制度》，利用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段向社會(huì)及時(shí)公布并更新幼兒園辦園條件、教職工配備、質(zhì)量評(píng)估等方面信息，主動(dòng)接受社會(huì)和群眾監(jiān)督，不斷提高學(xué)前教育辦學(xué)質(zhì)量。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金2022年度教育學(xué)國(guó)家青年課題“縣域?qū)W前教育高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”（CGA220303）的研究成果

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[1] 陳金芳，萬(wàn)作芳. 教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的幾點(diǎn)思考[J]. 教育研究，2016，37（10）：25-31.

[2] 褚宏啟. 教育治理：以共治求善治[J]. 教育研究，2014，35（10）：4-11.

[3] 習(xí)近平. 扎實(shí)推動(dòng)教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)[J]. 求是，2023（18）：1-4.

[4] 高書(shū)國(guó). 新時(shí)代中國(guó)教育改革內(nèi)在邏輯與政策建議[J]. 國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（1）：8-13.

（孫薔薔 中國(guó)教育科學(xué)研究院基礎(chǔ)教育研究所副研究員）

《人民教育》2024年第11期