虞永平：以法治保障學前教育可持續(xù)發(fā)展

通過教育立法實現依法治教和依法興教，這是我國發(fā)展各級各類教育事業(yè)的基本經驗，也是發(fā)達國家發(fā)展教育事業(yè)的共同舉措。學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)，辦好學前教育關系億萬兒童健康成長，關系千家萬戶的切身利益，關系未來國民素質的整體提升。在原有學前教育法規(guī)基礎上，我國推動學前教育立法工作，這是學前教育事業(yè)發(fā)展的里程碑，也是我國教育立法工作的新進展。

學前教育立法是站在國家戰(zhàn)略高度規(guī)范和推進學前教育事業(yè)，以法治保障學前教育健康發(fā)展。這是以合法性程序將人民意志轉變?yōu)楦哂斜Ｕ狭Φ膰乙庵?，是立足最廣大人民群眾的根本利益，滿足人們對學前教育高質量發(fā)展的公共利益訴求。由立法及時確認學前教育領域的理論和實踐共識，以合法性程序有效規(guī)范學前教育實踐中的問題和失序，充分發(fā)揮學前教育法律的規(guī)范、引領、推動、保障作用，是學前教育事業(yè)發(fā)展的必然要求。學前教育立法增強了發(fā)展學前教育事業(yè)的權威性和治理過程的統(tǒng)一性，也有利于進一步調動社會各方面發(fā)展學前教育的主動性和積極性。

立法是推動學前教育健康發(fā)展的重要保障

從現代化國家建設和社會發(fā)展趨勢來看，關注教育是推動現代化進程和社會改革的重要舉措。眾多國家通過發(fā)展學前教育，減少各地區(qū)幼兒面臨的教育不公平現象，改善幼兒的生存處境和生活狀況，使得處境不利兒童在高質量的保育與教育中更多獲益，縮小其與一般兒童的差距，以期阻斷貧困的代際傳遞?？梢哉f，發(fā)展學前教育是社會發(fā)展的必然要求，也是國家現代化進程中的普遍作為。

從全球視野來看，許多國家都加強了學前教育立法，以確保國家公共財政投入為主的大規(guī)模學前教育行動計劃得以實施，并通過行之有效的政府調控對資源進行合理分配，實現兒童教育的起點、過程或結果公平。比如美國的“開端計劃（Head Start Program）”、英國的“確保開端計劃（Sure Start Project）”、澳大利亞的“多功能土著兒童服務”等。各國學前教育發(fā)展的實踐各不相同，但在學前教育行動的國家干預中大多重視通過立法厘清政府職責、明確財政投入、保障學前兒童受教育權利，為學前教育發(fā)展提供基礎保障。美國先后頒布的《初等和中等教育法》《兒童保育法》《兒童早期教育與發(fā)展法》《開端計劃法》《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》《早期學習機會法》《不讓一個兒童落后法》等法案，在兒童入學機會保障、學前教育財政投入、促進兒童教育結果公平等方面作出了積極貢獻。英國政府實施包括《兒童法》在內的多項法規(guī)，建立質量評估系統(tǒng)，以保障教育服務的高標準。澳大利亞制定實施全國性《學前教育及兒童保育國家質量框架》，確定了學前教育的質量標準、評估機制和評估程序，全面提升了學前教育質量。挪威在2011年修訂了《兒童法》，規(guī)定所有兒童都有權接受教育，并且要求教育機構提供高質量的教育服務；實施“幼兒教育工作者身份”（Early Childhood Educator Status）計劃，有效提升了幼兒園教師的專業(yè)素質和能力?？梢哉f，立法是保障各國學前教育質量和促進其可持續(xù)發(fā)展的關鍵手段。

事實上，立法也是現代文明社會的一個重要標志?，F代化的歷程不是只有經濟的單一維度，而是包含政治、經濟、文化、社會、人的發(fā)展在內的多維度發(fā)展進程，歸根到底是實現人的現代化。學前教育現代化是人的現代化的重要途徑和起點，但是目前仍處于基礎教育的薄弱環(huán)節(jié)和發(fā)展低谷，其健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展特別需要法治的保證。學前教育現代化是觀念的現代化，是教育過程的現代化，是教育質量的現代化，也是制度的現代化。以法律形式和國家意志確保學前教育健康發(fā)展，是現代學前教育的根本特點?！吨泄仓醒?國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出進一步完善學前教育公共服務體系，健全治理體系，堵住監(jiān)管漏洞，完善學前教育法律法規(guī)，實現依法依規(guī)辦園治園?！吨袊逃F代化2035》提出建立更為完善的學前教育管理體制、辦園體制和投入體制。要建立公益普惠的學前教育公共服務體系，需要建立一系列體制和機制，需要理順一系列利益關系，法律的作用不可或缺。從這個意義上說，學前教育走向現代化和可持續(xù)發(fā)展，立法是前提和保障。

學前教育立法的意義

第一，學前教育立法是對學前教育價值的確認。從長期來看，我國學前教育發(fā)展過程中出現過一些波折，甚至倒退。有些地方曾出現幼兒園被出售或另作他用的現象。究其原因，是把舉辦幼兒園當作商業(yè)行為，實施辦園牟利。這一方面會加重群眾的家庭經濟負擔，另一方面減少了公共投入、降低了教育質量，最終會影響兒童的發(fā)展。出現這種現象的根本原因是對學前教育的認識出了問題，是“學前教育無關緊要、無足輕重”的觀念在作祟，是沒有看到學前教育對兒童、對家庭、對國家和民族的價值和意義。

當今世界，高質量的學前教育已經成為未來人才競爭的重要環(huán)節(jié)?！皩W前教育就是構筑未來的財富”“學前教育是看不見的國防”“學前教育在為未來世界的建設者奠基”等思想不斷深入人心。越來越多的國家在關注學前教育對整體教育質量的意義和對提升人口素養(yǎng)的意義。因此，我們要通過學前教育立法進一步確認學前教育對兒童終身發(fā)展、對家庭、對國家和民族的價值，堅持辦好學前教育不動搖。確保學前教育的“普惠性”“福利性”和“公益性”，為廣大學前兒童提供高質量的教育機會，為國家的可持續(xù)發(fā)展準備高素質的接班人。

第二，學前教育立法是對學前兒童權利的保障。兒童的受教育權及其他基本權利需要立法加以保障。法律體現國家意志，是全體國民行動的準繩?！吨腥A人民共和國教育法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國未成年人保護法》等系列法律均對各自保護領域中涉及的兒童權利予以明確規(guī)定，使得兒童的生命權、健康權、受教育權等基本權利得到法律保障，也讓尊重兒童的人格尊嚴成為兒童保護工作的基本遵循。學前教育立法在延續(xù)一般立法保障的前提下，針對學前兒童的保育與教育進行專門規(guī)定，更有利于兒童權利的保護。學前教育立法也體現了《兒童權利公約》的基本精神，強調尊重兒童人格和主體地位，堅持兒童優(yōu)先和兒童利益最大化原則，保障兒童享有自主活動和自由游戲的權利及獲得新經驗、新發(fā)展的機會；強調充分考慮兒童的發(fā)展需要和權益，以法律保障兒童受教育權的實現。

第三，學前教育立法是科學育兒的根本保證。學前教育立法能夠有效體現黨和國家對新時代兒童成長的基本要求和高度關切，真正推進學前教育高質量發(fā)展。在國家法律層面規(guī)定保育與教育的原則和規(guī)范，明確家庭、幼兒園、社會、國家對兒童成長擔負的責任義務，能夠為學前教育提供明確的法律框架和質量標準，為科學育兒提供具有權威性的專項指導，是新時代學前教育發(fā)展和科學育兒的根本保證。

學前教育立法明確學前教育的基本目標以及實現目標的路徑和方式，強調關注所有兒童，同時尊重兒童的個別差異，促進每一個兒童在原有水平上發(fā)展，真正實現高質量的學前教育。通過立法，確保政府在提供普惠、優(yōu)質教育資源方面的責任，確保教育資源的公平分配和高質量供給，是科學育兒的前提保障；關注教育過程的優(yōu)化和教育質量的提升，強調有質量的師資隊伍建設的重要性；明確父母或其他監(jiān)護人撫養(yǎng)與教育兒童的法律責任，強調尊重學前兒童身心發(fā)展規(guī)律和特點，創(chuàng)設良好的家庭環(huán)境，科學開展家庭教育，是強化父母教養(yǎng)行為科學性的綱領性要求和家庭教養(yǎng)行為的有力規(guī)范；強調全社會應當為適齡兒童接受學前教育、健康成長創(chuàng)造良好環(huán)境，在法律層面規(guī)定各方職責，規(guī)范和引導各方履職，強化各主體在促進兒童成長方面的使命擔當。學前教育立法不僅為兒童提供了良好的學習環(huán)境和條件，也為保教提供了科學的指導和支持，是科學育兒的根本保證。

第四，學前教育立法有助于規(guī)范學前教育的實施。學前教育立法的關鍵是確保建立學前教育的體制和機制。良好的體制是確保學前教育供給和學前教育公益性、普惠性的關鍵，也是防止學前教育“入園難”“入園貴”和“質量低”的基本前提。良好的機制是保障有質量的學前教育得以有效運行的關鍵。學前教育體制機制包含了學前教育資源的供給、學前教育的財政投入、學前教育師資的供給和管理、學前教育質量監(jiān)督和管理等方面，這些都需要通過立法手段加以確定，才能真正發(fā)揮保障、支持、監(jiān)督和指導學前教育的作用。沒有法律支撐，學前教育體制機制運行效率就可能受到影響，學前教育發(fā)展就可能出現波折。同時，立法可以明確學前教育機構的設立、審批、注冊、變更、終止等程序和要求，加強對學前教育機構的投入、監(jiān)督和管理，保障學前教育的質量和安全。立法還可以規(guī)定學前教育的課程設置、教學內容、教學方法等，確保學前教育的科學性和有效性。

學前教育立法需要處理的基本法律關系

學前教育立法的重要功能除了要明確學前教育的定位、性質、管理機構、師資及法律責任等核心問題，還要確定學前教育發(fā)展過程中包含的基本關系。要通過學前教育立法厘清家庭、幼兒園、政府和社會之間的各種關系，協調鼓勵社會力量舉辦學前教育與堅持學前教育公益性、普惠性的關系。從當前學前教育發(fā)展中存在的核心問題出發(fā)，本文認為學前教育立法應重點關注以下幾對法律關系。

第一，政府與群眾的關系。在學前教育領域，政府的主要職能是滿足廣大人民群眾日益增長的對學前教育的需求。各級政府應根據學前教育法律的要求，深入基層，深入群眾，了解大家對學前教育的現實需求，了解產業(yè)和人口的特征與聚集趨勢，關注學前教育資源供給方面存在的主要問題，加強對學前教育資源的規(guī)劃和建設，確保普惠性資源的落實，最大限度地滿足人民群眾最廣泛、最迫切的需要，保護廣大人民群眾的根本利益。

第二，政府與市場的關系。學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)，發(fā)展學前教育應當堅持政府主導，以政府舉辦為主大力提供充足的普惠性學前教育資源，鼓勵、支持和規(guī)范社會力量參與。構建普及普惠安全優(yōu)質的學前教育公共服務體系是學前教育現代化的重要目標，也是各級政府的重要責任。政府要積極履職，合理配置資源，要利用市場滿足人民群眾的特殊需求，努力縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間學前教育發(fā)展差距；但不能把發(fā)展公益性、普惠性學前教育的責任交給市場，不能為減輕投入責任而熱衷運用市場手段，不能忘記學前教育關系到廣大人民群眾的利益。要加強對營利性幼兒園的監(jiān)督和管理，保障廣大人民群眾的利益，確保兒童健康發(fā)展。

第三，政府與社會的關系。學前教育是一項涉及千家萬戶、影響兒童終身發(fā)展和國家民族未來的重要事業(yè)。要在政府的引導下，全社會達成共識，通力合作，相向而行，構筑促進兒童健康成長的良好生態(tài)。政府要積極倡導和支持為了促進學前教育事業(yè)發(fā)展的社會協作，尤其應支持和引導幼兒園與家庭在《3—6歲兒童學習與發(fā)展指南》精神基礎上，加強溝通與協作，實現家園共育。政府要鼓勵社區(qū)向幼兒園開放自然、社會和文化資源，為兒童的健康發(fā)展提供有益保障。政府要加強對媒體的監(jiān)督和引導，引導媒體做科學育兒的宣傳者，不助長反科學輿論，不販賣焦慮，不誤導大眾。

第四，政府各部門之間的關系。長期以來，學前教育一直采用政府相關部門分工協作的管理體制，諸多文件明確要求建立學前教育分工協作的工作機制?！秶鴦赵宏P于當前發(fā)展學前教育的若干意見》指出，各級政府要加強對學前教育的統(tǒng)籌協調，健全教育部門主管、有關部門分工負責的工作機制，形成推動學前教育發(fā)展的合力。教育部門要完善政策，制定標準，充實管理、教研力量，加強學前教育的監(jiān)督管理和科學指導。機構編制、發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)建設和國土資源、人力資源和社會保障、綜治、公安、衛(wèi)生、民政、工商、質檢、安全生產監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管等部門要根據職能分工，加強對幼兒園建設發(fā)展的支持、指導和管理。依法強化具體責任分工，可以避免推諉扯皮的現象出現。

推進學前教育法學習和實施的政策建議

學前教育法的誕生將是我國學前教育發(fā)展史上的一件大事，也將是教育立法進程中的又一個重大突破。廣大人民群眾期盼學前教育法的頒布，廣大學前兒童需要學前教育法的保障和保護，我國學前教育事業(yè)需要學前教育法的引領。如何為學前教育法的頒布作好思想和輿論上的準備，如何讓學前教育法的核心精神得到有效傳播和落實，以便最大限度發(fā)揮學前教育法的作用，在此我們提出如下建議。

第一，充分做好理論和隊伍準備，以加強對學前教育法的宣傳和學習。要組織一切兒童利益相關方全面深入學習學前教育法。充分把握學前教育法的價值導向、核心理念、基本法律關系、主要職能作用和基本法律約束等內容。要充分利用現代數字技術手段，向全社會宣傳學前教育法的核心精神，形成全社會關注學前兒童、關注學前教育、關注學前教育法實施的良好氛圍。

第二，要把握學前教育實踐中的現實問題，以增強對學前教育法的解讀和宣講的效果。要深入幼兒園、社區(qū)、新聞出版等部門解讀和宣講學前教育法。讓廣大教師、家長、幼兒園舉辦者、與兒童相關的從業(yè)人員真正理解國家發(fā)展學前教育的基本立場和觀念，理解新時代學前教育的價值和作用，理解學前教育的必要性、特殊性和專業(yè)性，理解幼兒園教師工作的特殊性和重要性，理解加強學前教育投入的必要性和重要性。調動全社會的積極性，擴大兒童利益維護者的隊伍，擴大學前教育支持者的隊伍，引導全社會協力支持和促進學前教育的可持續(xù)發(fā)展。

第三，要通過相關法律的監(jiān)督，提升政府執(zhí)行學前教育法的意識和能力。學前教育法能否得到落實關鍵在政府，核心在行動。要將學前教育經費真正納入各級政府公共教育財政計劃之中，讓學前教育的投入制度化、規(guī)范化，真正有助于高質量的學前教育發(fā)展，真正有助于兒童的全面發(fā)展。尤其要依據學前教育法切實維護幼兒園教師的地位和待遇，讓幼兒園教師有尊嚴、積極主動地投入到專業(yè)勞動中去。各級政府和政府各部門要以“層層落實責任，事事執(zhí)行到位”的執(zhí)行力，確保學前教育法產生積極成效。

第四，要強化督導機制，加強執(zhí)法檢查。各級人民政府督導部門可結合學前教育法開展專項或綜合督導，檢查各級政府和相關部門及幼兒園對學前教育法的執(zhí)行情況，督促各級政府著力解決學前教育發(fā)展過程中出現的關鍵問題和瓶頸問題。各級人大可定期加強對學前教育法執(zhí)行情況的檢查，根據學前教育法的核心要求，嚴格對照各地的執(zhí)法實踐，及時發(fā)現存在的問題并深入研究，在此基礎上嚴肅反饋，跟進監(jiān)督，以便形成更高層次的決策建議。

（虞永平 作者系南京師范大學教育科學學院教授）

《人民教育》2024年第11期