褚宏啟：以效率、公平、效能為導向優(yōu)化基礎教育資源配置

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，建立同人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務供給機制。當前，教育資源的稀缺性、人口變化的急劇性、人民群眾期待“上好學”的迫切性相互疊加，凸顯出優(yōu)化教育資源配置的必要性與復雜性。教育資源的優(yōu)化配置涉及面廣，涉及不同層級政府的行政責任、教育資源的多種類別以及不同的管理方式與辦學模式等，需要綜合改革予以推進。

優(yōu)化教育資源配置需要遵循效率、公平、效能三個原則。其中，效率原則是教育資源配置的基礎性原則或底線原則，要求教育資源配置有效率、不錯位、不浪費；公平原則是我國教育公平基本政策的具體體現(xiàn)，要求教育資源要公平配置，要惠及欠發(fā)達地區(qū)教育、農(nóng)村教育、薄弱學校和弱勢群體；效能原則要求在目標層面即“培養(yǎng)什么人”這個層面考量教育資源配置問題，把高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)質(zhì)發(fā)展、追求卓越作為教育資源配置的上位目標和首要目標，培養(yǎng)出能適應社會發(fā)展、具備核心素養(yǎng)與國際競爭力的時代新人。

一、適應人口變化趨勢，提高教育資源配置“效率”

當前我國人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢性特征。2022年全國出生人口為956萬人，比上年減少180萬人。出生率下降和城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導致學齡人口變化出現(xiàn)一些新特點：學齡人口總量減少；低年齡段學齡人口數(shù)量快速減少；學齡人口從欠發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)集聚、從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集聚；農(nóng)村學齡人口持續(xù)減少等。學齡人口變化對教育資源配置具有重要影響。為應對新形勢，需要建立與人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務供給機制，按照實際服務人口規(guī)模配置教育資源，使學齡人口規(guī)模與教育資源規(guī)模相匹配，做到精準配置、減少浪費，提高教育資源配置“效率”。

第一，省際層面教育資源的優(yōu)化配置。人口的省際流動，主要是中西部及東北地區(qū)人口向東南沿海地區(qū)及京津冀地區(qū)流動。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年僅江浙滬粵四省份就吸納了全部省際流動人口1.25億中的53.35%，東南沿海具有顯著的人口吸納效應。此外，2010—2020年，大城市、特大城市和超大城市均出現(xiàn)明顯的人口增長，人口向此類城市集聚的趨勢明顯。[1] 這種人口流動趨勢帶來的隨遷子女教育問題，對流入地教育資源提出嚴峻挑戰(zhàn)。由于流入地政府財力有限，難以滿足流入人口教育需求，因此需要中央政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，同時省級政府要制定隨遷子女入學政策和義務教育學位配置標準，市、縣合理規(guī)劃并保障足夠建設用地，加快城鎮(zhèn)學校擴容增位，以切實解決人口集中流入地區(qū)教育資源供需矛盾。

第二，省域內(nèi)教育資源的優(yōu)化配置。與人口的跨省流動相比，省內(nèi)人口流動更為頻繁。2020年省內(nèi)流動人口規(guī)模是跨省流動人口規(guī)模的兩倍，省會城市、地市級城市以及縣城成為省域內(nèi)人口流動的流入地。由于省域內(nèi)不同地市、不同區(qū)縣經(jīng)濟狀況存在較大差異，省級政府要加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解人口流入較集中區(qū)域的教育資源壓力。

第三，縣域內(nèi)教育資源的優(yōu)化配置。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進以及縣城基本公共服務水平的提升，與城鎮(zhèn)化初期農(nóng)村人口盲目向特大城市、大城市集聚不同，近年來農(nóng)村人口更加理性地選擇向中小城市尤其是縣城集聚。另外，相對優(yōu)質(zhì)的縣城教育成為吸引當?shù)剞r(nóng)村人口集聚的重要因素，有的父母即便不在縣城打工，也在縣城買房或租房陪讀，或是每天接送子女進縣城走讀。在上述各種因素的共同作用下，縣域義務教育公共服務出現(xiàn)“縣城擠”“鄉(xiāng)村空”的現(xiàn)象。解決“縣城擠”的問題有兩種思路：一是在縣城內(nèi)擴容，加大對縣城教育的財力、人力和土地資源投入，通過改造和新建學校增大容量；二是向縣城外疏解，通過建好鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育學校，使居民在當?shù)鼐徒涂梢韵硎艿脚c縣城一樣好的義務教育公共服務，不需要再舍近求遠送子女去縣城讀書，促使義務教育人口回流。[2] 這就需要進一步優(yōu)化縣域內(nèi)教育資源配置結(jié)構(gòu)，科學制定城鄉(xiāng)學校布局規(guī)劃，在做好農(nóng)村撤點并校工作、辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的基礎上，把教育資源向縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中投放。

長期以來，我國非常重視大中城市的發(fā)展，對發(fā)展小城市尤其是縣城則重視不夠?？h城是大中城市與小城鎮(zhèn)的連接點，在我國新型城鎮(zhèn)化格局中具有重要作用。優(yōu)化縣域教育資源配置，辦好縣域教育，可以緩解市級城市教育壓力，促進農(nóng)村人口在地、就地城鎮(zhèn)化，進而有利于優(yōu)化我國新型城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)和布局，也有利于促進鄉(xiāng)村振興。與此同時，在我國城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村人口向發(fā)達地區(qū)、向城鎮(zhèn)集聚的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，在此背景下，教育資源在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的配置需要進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，要適當整合撤并小、散、弱的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，根據(jù)學齡人口規(guī)模配置教育資源，向?qū)W齡人口流入地、集聚地適度傾斜，由強調(diào)公平轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)效率與公平兼顧，否則會造成資源閑置與浪費。

第四，教師資源的優(yōu)化配置。教師需求量與學齡人口數(shù)量密切相關。隨著學齡人口總量減少和學段數(shù)量波動，教師需求量也將隨之發(fā)生變化。有學者預測，到2035年我國小學、初中專任教師將有不同程度的過剩，[3] 這些預測引起熱議并引發(fā)對中小學教師大規(guī)模裁員的擔憂。實際上，這種擔憂沒有必要。隨著我國教育進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，對降低班額、調(diào)整生師比標準也提出了新要求。目前，發(fā)達國家小學階段平均班額大約為21人、初中為23人，我國平均水平遠高于此，且大班額和超大班額還為數(shù)不少。因此，教師資源配置中最關鍵的問題不是教師數(shù)量，而是教師素質(zhì)。

二、“剛”“柔”并濟多措并舉，推進教育資源配置“公平”

教育資源公平配置要求不斷縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學校間的教育資源差距。在國家層面，要繼續(xù)加大對中西部困難地區(qū)支持力度；在省域內(nèi)，省級政府要聚焦促進不同地市、縣區(qū)之間縮小辦學條件和水平差距；在市域內(nèi)，市級政府要充分發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟中心作用，資源配置重點向經(jīng)濟欠發(fā)達縣區(qū)傾斜。學校是教育的基本單位，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的教育差距最后都表現(xiàn)為校際教育差距。推進學校建設標準化是縮小各種教育差距的基礎工作和重點任務。要健全中小學校舍建設、安全防范建設、教學儀器裝備、數(shù)字化基礎環(huán)境、學校班額、教師配備等辦學條件標準，并努力達到規(guī)定標準，切實改善學校教學生活和安全保障條件。除通過學校建設標準化工作推進人財物等“剛性”教育資源均衡配置外，還要多措并舉，進一步強化和改進如下舉措，促進“柔性”教育資源如課程資源、育人模式、管理方式的公平配置。

第一，完善城鄉(xiāng)幫扶機制，將城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源向鄉(xiāng)村學校輻射，促進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。以城帶鄉(xiāng)、整體推進城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展，著力加強寄宿制學校建設，辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，加快縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育資源差距。教育行政部門要指導、協(xié)調(diào)建立健全城鄉(xiāng)幫扶機制，讓每一所鄉(xiāng)村寄宿制學校、小規(guī)模學校都有對應的城區(qū)學校進行幫扶，要解決農(nóng)村學校課程建設中的“城市中心主義”傾向，建立城鄉(xiāng)課程資源開發(fā)、共享機制，向?qū)W生提供優(yōu)質(zhì)課程。城區(qū)學校要加強向鄉(xiāng)村學校輸送先進的教學模式，同時建立常態(tài)化的城鄉(xiāng)一體化教研制度，加強城鄉(xiāng)教師的教研交流，提高鄉(xiāng)村教師課堂教學水平。

第二，教育資源適度向縣域普通高中傾斜，提高縣中辦學質(zhì)量，解決“縣中塌陷”問題，促進縣域基礎教育健康發(fā)展?？h中往往是一個縣城的最高學府，是基礎教育的龍頭，縣中辦學質(zhì)量對整個縣域基礎教育秩序和學生流動都具有重要影響?！翱h中塌陷”直觀表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)生源和優(yōu)秀教師的過度流失。振興縣中對于縣域教育資源布局的穩(wěn)定與優(yōu)化，具有“畫龍點睛”式的作用與影響?？梢哉f，辦好縣中，帶動一方。這就要求在優(yōu)化縣域教育資源配置中，把向縣中傾斜作為教育資源“優(yōu)化”的重要選擇。

縣中振興最需要的資源是優(yōu)質(zhì)生源和優(yōu)秀教師，因此把人留住是關鍵。要深化普通高中考試招生制度改革，強化招生管理省級統(tǒng)籌責任、地市主體責任、縣級落實責任，堅決杜絕違規(guī)跨規(guī)定區(qū)域掐尖招生，優(yōu)化省域內(nèi)和市域內(nèi)教育生態(tài)，把優(yōu)質(zhì)生源留住。要保障和提高教師待遇，以吸引優(yōu)秀教師在縣中安心從教，防止發(fā)達地區(qū)和城區(qū)學校到薄弱地區(qū)、縣中搶挖優(yōu)秀校長和教師。此外，加大普通高中教育投入，省、市兩級要加大對欠發(fā)達縣區(qū)經(jīng)費投入，確保縣中生均公用經(jīng)費足額撥付到校，不斷提高物力財力保障水平，改善縣中辦學硬件條件。同時，教研部門要對縣中加強教育教學指導，深化課程教學改革，提高教育教學質(zhì)量。需要注意的是，縣中振興過程中，不要把提升高考升學率與提高教育教學質(zhì)量對立起來，較高的升學率具有極強的社會影響力和生源吸引力，是縣中振興的關鍵變量，要給予高度重視。最佳策略是把高考升學率與學生全面發(fā)展、與核心素養(yǎng)培育有機結(jié)合起來。

第三，深化集團化辦學和學區(qū)化管理改革，推進優(yōu)質(zhì)教育資源共享，加快推進集團內(nèi)、學區(qū)內(nèi)學校率先實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡。集團化辦學和學區(qū)化管理已成為做大優(yōu)質(zhì)教育資源、推進區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的主流政策模式。但整體而言，我國集團化辦學和學區(qū)化管理當前還處于探索實踐的初級階段。雖然國家和地方已經(jīng)出臺了相關文件，并在地方政府主導下組建了若干教育集團，劃分了若干學區(qū)，甚至某些地方宣布教育集團或?qū)W區(qū)已經(jīng)覆蓋到轄區(qū)內(nèi)所有學校，組織結(jié)構(gòu)變革已具雛形，但是責權(quán)利明確、激勵相容的制度建設與文化建設尚任重道遠，優(yōu)化教育資源配置、推動教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的政策目標還遠未實現(xiàn)。

面向未來，集團化辦學和學區(qū)化管理要由初期階段“拉郎配”的“速成”模式，走向自主發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展的新階段；從優(yōu)質(zhì)校教育資源的單向輸出或資源稀釋，走向成員校各自發(fā)揮自身優(yōu)勢的優(yōu)質(zhì)資源共建與共享；從政府過度主導的外控型管理，走向集團校、學區(qū)的自主運行，走向成員校的自主發(fā)展與協(xié)同發(fā)展；從過于重視辦學模式和管理模式的建構(gòu)與完善，到關注學校核心業(yè)務即教育教學工作，不斷推進每一所成員校的課程教學改革，不斷提升每一所成員校的教育教學質(zhì)量，促進每一個學生的全面發(fā)展與個性發(fā)展。只有如此，集團化辦學和學區(qū)化管理才能真正做到擴優(yōu)提質(zhì)，加大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，不斷縮小校際差距。

三、深化教育綜合改革，提升優(yōu)質(zhì)教育資源配置“效能”

在討論教育資源配置時，往往存在三個問題：一是更多關注效率原則和公平原則，對效能原則關注不夠；二是更多把教育資源理解為人財物等資源，對“柔性”的教育資源關注不夠；三是更多關注存量教育資源的輸出與共享，對如何在總量上擴優(yōu)提質(zhì)關注不夠。與效率原則和公平原則相比，效能原則是一個更為上位的優(yōu)化教育資源配置的原則。效能是指目標的達成度，效能原則要求突破傳統(tǒng)的教育資源配置方式，更為重視柔性教育資源的開發(fā)和利用，為完善基礎教育優(yōu)質(zhì)均衡推進機制提供了新思路。根據(jù)效能原則深化教育綜合改革、擴大優(yōu)質(zhì)教育資源增量，有以下三個要點。

第一，樹立正確的“新資源觀”尤其是“新優(yōu)質(zhì)觀”，把教育資源建設與配置工作推向新階段、新境界。除進一步重視和優(yōu)化人財物等資源配置外，更加重視教育目標升級、育人模式完善、管理方式轉(zhuǎn)變等方面，拓展教育資源優(yōu)化內(nèi)容。這在國家相關政策文件中已有體現(xiàn)，例如在完善集團化辦學和學區(qū)化管理的政策文件中，重點關注的不是人財物等“剛性資源”的配置問題，而是通過以城帶鄉(xiāng)、以強帶弱，促進“柔性資源”的輸出、共享與增擴問題。

比新資源觀更為重要的是“新優(yōu)質(zhì)觀”。傳統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)觀往往與唯分數(shù)、唯升學、片面追求升學率相關，在某些區(qū)域的城鄉(xiāng)幫扶、集團化辦學和學區(qū)化管理中，優(yōu)質(zhì)校輸出的所謂“優(yōu)質(zhì)”教育資源往往都與如何刷題、如何應試、如何提分有關，所指向的是如何培養(yǎng)會考試的人、會考高分的人，而不是全面發(fā)展、具備核心素養(yǎng)、會創(chuàng)新的人?！靶聝?yōu)質(zhì)觀”就是新質(zhì)量觀，要求培養(yǎng)適應21世紀社會發(fā)展、擔當民族復興大任的時代新人，要求學生具備創(chuàng)新能力、批判性思維、公民素養(yǎng)、合作與交流能力、自我發(fā)展素養(yǎng)和數(shù)字素養(yǎng)等21世紀核心素養(yǎng)。各個層次的教育資源配置、各種形式的基礎教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展推進機制（包括集團化辦學和學區(qū)化管理等）、各種類型的新優(yōu)質(zhì)學校建設，都要以“新優(yōu)質(zhì)觀”為統(tǒng)領。

第二，把改進育人模式、提升教師素質(zhì)作為優(yōu)化教育資源配置的重點工作，把教師資源作為教育資源中的關鍵資源。育人模式包括課程設置、教學方式、評價方式等方面，涉及教什么學什么、怎么教怎么學、怎么評怎么考，是學校內(nèi)涵發(fā)展的核心內(nèi)容。優(yōu)化教育資源配置，不能只在管理模式、辦學模式這些“外圍工作”方面打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，應該把重點放在學?！昂诵墓ぷ鳌奔唇虒W工作的改進上，縮小學校間存在的育人模式差距，使所有學校都建立健全核心素養(yǎng)導向的課程體系、教學方式和評價考試方式。在土地空間、物力、財力、人力資源中，教師最為關鍵。教育的城鄉(xiāng)差距、校際差距表面上是質(zhì)量差距，實質(zhì)上是師資差距。城鄉(xiāng)間、學校間的教師流動，有助于推進師資配置均衡化，但這種做法往往只是優(yōu)質(zhì)師資資源“存量”的輸出、共享甚至稀釋，因此最關鍵的是教師素質(zhì)的整體提升。這里的“素質(zhì)”不是指幫助學生刷題提分，而是指促進學生全面發(fā)展、個性發(fā)展。要引導教師尊重愛護學生，積極開展啟發(fā)式、探究式、參與式教學，培養(yǎng)學生核心素養(yǎng)，為學生一生發(fā)展奠基。

第三，重視教研部門、教育培訓部門在教育資源擴優(yōu)提質(zhì)中的重要作用。要改進教研工作和教師培訓工作，從“考研”（研究考試）和“教研”（研究教材）轉(zhuǎn)向“學研”（研究學生），引導中小學教師研究學生的學習情況、身心狀況，聚焦新課程、新教材、新方法、新技術(shù)，將教育教學與信息技術(shù)深度融合，支持教師創(chuàng)新教學方式，提高教師數(shù)字素養(yǎng)和信息技術(shù)應用能力，不斷提高教師研、訓的針對性和實效性。改變優(yōu)化教育資源配置過程中過于重視規(guī)劃、編制、人事、財政等部門的做法，更加重視教研部門、教育培訓部門的作用。教研和教育培訓工作是促進教育內(nèi)生發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，也是優(yōu)化教育資源配置的重要內(nèi)容與深遠考量。

總之，優(yōu)化教育資源配置要處理好效率與公平的關系，不能過于強調(diào)某一個，而是要處理好二者的平衡，并讓二者都服務于教育效能的追求，要樹立新的資源觀和質(zhì)量觀，這樣才能把優(yōu)化教育資源配置工作推進到一個新的境界。

注釋：

[1] 薛二勇. 人口變動對教育資源配置的影響與對策[J]. 人民論壇，2023（15）：42-47.

[2] 褚宏啟. 以城鄉(xiāng)一體化思維推進城鄉(xiāng)義務教育整體發(fā)展[J]. 人民教育，2023（12）：27-30.

[3] 莫東曉，黃姣華.“十四五”期間我國義務教育教師規(guī)模和結(jié)構(gòu)預測[J]. 現(xiàn)代教育管理，2021（8）：71-79.

（褚宏啟 作者系北京師范大學中國教育與社會發(fā)展研究院教授、國家督學、中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學會副會長）

《人民教育》2024年第15-16期