面向教育強(qiáng)國建設(shè)的高等教育財政政策：戰(zhàn)略價值、推行策略與未來進(jìn)路

◎摘  要  發(fā)揮高等教育在教育強(qiáng)國建設(shè)中的龍頭作用，需要完善的高等教育財政政策作為堅實(shí)的保障。健全高等教育財政政策，要加大財政投入，建立多元化財政投資機(jī)制；調(diào)整轉(zhuǎn)移支付體系，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)與約束力度；完善稅收優(yōu)惠政策，強(qiáng)化稅收政策的引導(dǎo)效應(yīng)；優(yōu)化成本分擔(dān)制度和學(xué)生資助制度，提高政策供給的精準(zhǔn)度。要進(jìn)一步強(qiáng)化政府的財政責(zé)任，增強(qiáng)高等教育財政韌性，加強(qiáng)與其他政策的協(xié)調(diào)配合。

◎關(guān)鍵詞  高等教育；財政政策；教育強(qiáng)國

在教育強(qiáng)國建設(shè)過程中，高等教育發(fā)揮著龍頭作用。高等教育的發(fā)展離不開財政政策的支持，高等教育財政政策是推進(jìn)高等教育改革的重要引導(dǎo)力量，教育經(jīng)費(fèi)也成為教育強(qiáng)國建設(shè)的重點(diǎn)考察指標(biāo)。因此，考察和分析我國高等教育財政政策實(shí)踐，對于完善面向教育強(qiáng)國建設(shè)的高等教育財政政策具有重要的戰(zhàn)略價值和現(xiàn)實(shí)意義。

面向教育強(qiáng)國建設(shè)的高等教育財政政策的戰(zhàn)略價值

高等教育財政政策作為重要政策工具和制度保障，通過發(fā)揮財政政策的引導(dǎo)、調(diào)控和約束職能，為教育強(qiáng)國建設(shè)提供重要支撐。

1.高等教育財政政策是保障教育強(qiáng)國建設(shè)的政策基礎(chǔ)

政策是由多種單元政策要素合理組成建構(gòu)的，反映了決策者的公共政策價值和理念，對某領(lǐng)域中的具體問題有一定的導(dǎo)向、管制、調(diào)控和分配作用。財政政策作為重要的宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具，是政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的制度保障，在支持高等教育發(fā)展上發(fā)揮著關(guān)鍵作用。我國高等教育財政改革走出了一條有著中國特色的演進(jìn)之路，從高度集權(quán)化走向中央與地方分權(quán)，再到建立多渠道籌資的教育財政體制，與中國改革發(fā)展的歷史方位緊密聯(lián)系。從高等教育所處的歷史方位來看，我國高等教育實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，取得歷史性成就，這對高等教育財政政策也提出了新的要求。在新時代新征程上，加快建設(shè)教育強(qiáng)國，培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時代新人，建設(shè)高質(zhì)量教育體系，全面提高教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，增強(qiáng)教育國際競爭力等，都離不開高等教育財政政策的支持，高等教育財政政策對教育強(qiáng)國建設(shè)有著不可替代的作用，而我國長期發(fā)展的經(jīng)濟(jì)積累也為財政政策提供了有力保障，為推進(jìn)教育強(qiáng)國建設(shè)提供了不可或缺的物質(zhì)準(zhǔn)備。

2.高等教育財政政策是實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國建設(shè)的財力基礎(chǔ)

高等教育財政政策體現(xiàn)政府對高等教育事業(yè)的支持力度。2020年我國科研經(jīng)費(fèi)投入為435億美元，僅次于美國。政府作為財政計劃制定的主體，從宏觀角度進(jìn)行有計劃的資源統(tǒng)籌，彌補(bǔ)了市場配置的不公平問題，其經(jīng)費(fèi)投入直接體現(xiàn)國家的政策傾向。高等教育財政政策屬于經(jīng)濟(jì)層面的政策工具，與其他政策制定不同，其更加注重高等教育系統(tǒng)與國民經(jīng)濟(jì)以及國家財政的外部關(guān)系。如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出了“提高國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”的目標(biāo)，在2012年，這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。截至2022年，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例已連續(xù)11年不低于4%。國家通過財政政策這一形式為高等教育發(fā)展提供財力支持，教育強(qiáng)則推動國家強(qiáng)，兩者耦合協(xié)調(diào)，形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)，共同助力實(shí)現(xiàn)全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)。

3.高等教育財政政策是推進(jìn)教育強(qiáng)國建設(shè)的治理基礎(chǔ)

治理是建立在市場規(guī)則、公共利益和廣泛認(rèn)同基礎(chǔ)之上的合作，它需要凝聚政府、企業(yè)、家庭、個人等多方主體的合力，在協(xié)調(diào)多元主體訴求的同時，覆蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多個領(lǐng)域。當(dāng)前，我國改革發(fā)展需要以高等教育治理現(xiàn)代化助力國家治理現(xiàn)代化。高等教育財政政策作為教育治理的手段，對于協(xié)調(diào)政府與學(xué)校、學(xué)校與社會、中央和地方等關(guān)系有著不可替代的作用。隨著教育強(qiáng)國建設(shè)的加快推進(jìn)，教育治理體系和治理能力與財政的支撐作用相輔相成，高等教育財政政策將必然成為教育強(qiáng)國治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

面向教育強(qiáng)國建設(shè)的高等教育財政政策的推進(jìn)策略

高等教育的各方面、全過程都受到財政政策的深刻影響，要發(fā)揮好高等教育的龍頭作用，必然需要財政政策強(qiáng)有力的支持。因此，必須找準(zhǔn)高等教育財政政策的發(fā)力維度，建立健全、完善的高等教育財政政策，這是國家能力在高等教育領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，也是高等教育從“大起來”到“強(qiáng)起來”的重要標(biāo)志。

1.加大財政投入，建立多元化財政投資機(jī)制

持續(xù)穩(wěn)定的高等教育財政投入是新征程上加快教育強(qiáng)國建設(shè)的有力保障。建設(shè)教育強(qiáng)國要始終將公平作為教育改革發(fā)展的根本價值導(dǎo)向，保證高等教育的可持續(xù)發(fā)展，以此來支撐國家綜合國力的提升。從財政投入視角來看，2023年，全國高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為17640億元，全國普通高等學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)總支出為40721元，相較于發(fā)達(dá)國家財政投入水平還存在一定差距。因此，在經(jīng)費(fèi)投入上，要全面提高高等學(xué)校特別是地方應(yīng)用型高校的生均教育經(jīng)費(fèi)。對財政緊張的普通高等院校和高等職業(yè)院校給予基礎(chǔ)資金支持，對財政狀況良好的高校適當(dāng)增加科研資金投資。并通過對高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)核算、管理和支出進(jìn)行評估和監(jiān)督，增加財政撥款的透明度，提高經(jīng)費(fèi)使用的效率。另外，通過聯(lián)動其他公共政策，引導(dǎo)高等教育資金多元投入，提高高校財政自主權(quán)，全面提升經(jīng)費(fèi)支出績效，強(qiáng)化高校責(zé)任落實(shí)，釋放高等教育財政政策增益成效。

2.調(diào)整轉(zhuǎn)移支付體系，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)與約束力度

建設(shè)教育強(qiáng)國，要將高等教育轉(zhuǎn)移支付與國家需求以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要結(jié)合起來系統(tǒng)規(guī)劃，構(gòu)建支撐教育強(qiáng)國建設(shè)的高等教育新型財政轉(zhuǎn)移支付制度，全面提高高等教育現(xiàn)代化水平。我國高等教育一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中占比不高，規(guī)模不大，且西部地區(qū)對口支援計劃的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)較為薄弱。從現(xiàn)實(shí)來看，我國高等教育轉(zhuǎn)移支付體系還不盡完善，難以支撐教育強(qiáng)國建設(shè)中擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋、縮小高等教育地方差距的目標(biāo)。對此，一方面要調(diào)整高等教育轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，通過擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例和規(guī)模，提高財政經(jīng)費(fèi)的使用效率。中央應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際情況動態(tài)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付基數(shù)以及不同地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，加大對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，著力破解高等教育區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。另一方面，國家應(yīng)盡快完成下一年度轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額核定，提前下放指標(biāo)，簡化撥款步驟，同時加強(qiáng)過程管理，健全轉(zhuǎn)移支付的績效評價機(jī)制，明確轉(zhuǎn)移支付的資金走向，防止濫用和挪用，并通過法律條文對各級政府的經(jīng)濟(jì)活動加以監(jiān)督，以高等教育轉(zhuǎn)移支付推動高等教育資源配置均衡。

3.完善稅收優(yōu)惠政策，強(qiáng)化稅收政策的引導(dǎo)效應(yīng)

建設(shè)教育強(qiáng)國，要堅持以人民為中心發(fā)展教育，讓教育發(fā)展的成果惠及全體人民。合理的稅收政策能夠減輕高等學(xué)校的運(yùn)營負(fù)擔(dān)，因此要落實(shí)多種形式的稅收優(yōu)惠政策，靈活調(diào)整免稅、退稅、減稅的稅收制度，增強(qiáng)高等教育稅收優(yōu)惠政策在建設(shè)教育強(qiáng)國進(jìn)程中的重要作用。具體而言，提高個人所得稅中專項(xiàng)附加稅的導(dǎo)向性，制定更為靈活的減免制度，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平動態(tài)調(diào)整子女專項(xiàng)附加扣除力度，同時制定不同教育階段差異化的扣除標(biāo)準(zhǔn)。在子女專項(xiàng)附加和繼續(xù)教育扣除范圍上，采用實(shí)質(zhì)優(yōu)于形式的原則，擴(kuò)大扣除主體范圍。在社會力量投資辦學(xué)上，社會團(tuán)體、企事業(yè)單位及個人捐助資金從2013年到2022年僅增長了0.09%。因此，應(yīng)鼓勵社會團(tuán)體及個人對高等教育的捐贈，對用于捐贈的教育支出應(yīng)在稅前進(jìn)行較大減免，以支持社會資金進(jìn)入高等教育領(lǐng)域。還應(yīng)加大對非營利性民辦高校稅收優(yōu)惠政策的監(jiān)督力度，保證與公辦高校同等政策。在教育儲蓄中可以專設(shè)高等教育儲蓄項(xiàng)目，合理調(diào)整儲蓄的最高額度。

4.優(yōu)化成本分擔(dān)制度和學(xué)生資助制度，提高政策供給的精準(zhǔn)度

高等教育成本分擔(dān)制度和學(xué)生資助制度是擴(kuò)大教育規(guī)模、讓受教育者獲得高等教育機(jī)會的重要手段。兩種制度的建立與完善，能夠減輕政府舉辦高等教育的壓力，為高等教育服務(wù)教育現(xiàn)代化發(fā)展提供制度保障。在現(xiàn)實(shí)因素考量下，我國高等教育成本分擔(dān)模式采用政府承擔(dān)為主、個人為輔的原則。因此，完善高等教育收費(fèi)制度要根據(jù)居民收入水平來考量其支付能力，構(gòu)建科學(xué)的高等教育成本核算體系，以公平和有效為目標(biāo)，合理調(diào)整高等教育學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。從學(xué)生資助制度來看，普通高等教育學(xué)生資助金額從2013年的574.11億元增長到2022年的1675.59億元，其中，獎學(xué)金金額增長了1倍，助學(xué)金金額增長了近3倍，助學(xué)貸款增長了3.8倍。因此，要在保持獎學(xué)金資助項(xiàng)目的同時，監(jiān)督國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)范圍，精準(zhǔn)認(rèn)定經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，為貧困生單獨(dú)設(shè)立獎學(xué)金，繼續(xù)提高助學(xué)金在資助項(xiàng)目中的占比，為處境不利的學(xué)生合理設(shè)計資助規(guī)劃。

面向教育強(qiáng)國建設(shè)的高等教育財政政策的未來進(jìn)路

高等教育財政政策作為推進(jìn)教育強(qiáng)國建設(shè)的重要支柱，在支持高等教育發(fā)展的過程中效果凸顯。面向教育強(qiáng)國建設(shè)的任務(wù)與目標(biāo)，高等教育財政政策要強(qiáng)化政府的財政責(zé)任、增強(qiáng)高等教育的財政韌性、加強(qiáng)與其他政策的協(xié)調(diào)配合，更加有力地推動教育強(qiáng)國建設(shè)。

1.強(qiáng)化政府的財政責(zé)任

作為推動教育強(qiáng)國建設(shè)的主體，國家要啟動市場經(jīng)濟(jì)改革背景下政府和學(xué)校分擔(dān)風(fēng)險的保障性功能，充分發(fā)揮高等教育先導(dǎo)性、全局性的地位和作用，通過高等教育發(fā)展助推實(shí)現(xiàn)人民共同富裕和國家富強(qiáng)。因此，在教育強(qiáng)國建設(shè)進(jìn)程中，要進(jìn)一步強(qiáng)化政府的財政責(zé)任，這對高等教育財政政策的頂層設(shè)計至關(guān)重要。政府作為財政政策的主體，要保證高等教育資源合理分配，并努力為處境不利的學(xué)生提供補(bǔ)償機(jī)制。另外，要通過中央政府的宏觀調(diào)控，科學(xué)界定中央與地方的財權(quán)和事權(quán)，規(guī)范教育財政分配秩序。

2.增強(qiáng)高等教育的財政韌性

財政韌性是指在遭受突發(fā)事件來襲時，財政系統(tǒng)運(yùn)用財政應(yīng)急治理手段提前做好應(yīng)急預(yù)備，維持財政的可持續(xù)狀態(tài)，并從中吸取應(yīng)急治理經(jīng)驗(yàn)，以提升財政治理現(xiàn)代化水平的能力。為了更好地推動教育強(qiáng)國建設(shè)，高等教育財政體系要在保證自身結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的前提下，具有一定程度的靈活彈性。具有韌性的高等教育財政系統(tǒng)能夠采取一定的手段應(yīng)對所面臨的風(fēng)險，在緩沖因其他因素產(chǎn)生的形變后立即做出調(diào)整，最終恢復(fù)至均衡的狀態(tài)，這與教育強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)下的高等教育財政系統(tǒng)相契合。因此，在高等教育財政政策的制定上，應(yīng)保證高等教育財政充足，提升高等學(xué)校的財政應(yīng)對能力、財政恢復(fù)能力和財政治理能力，以此增強(qiáng)高等教育財政韌性。在高等教育財政政策的實(shí)施過程中，要更加強(qiáng)化政策的外部監(jiān)督機(jī)制，保證政策的規(guī)范化實(shí)施，并根據(jù)政策實(shí)施情況及時補(bǔ)充財政應(yīng)急預(yù)案，努力加強(qiáng)財政系統(tǒng)的自身調(diào)節(jié)能力。同時，要對高等教育財政政策的實(shí)施效果進(jìn)行評估，形成穩(wěn)定的政策反饋機(jī)制，保持良好的高等教育財政韌性，并通過增強(qiáng)高等教育財政韌性來充分發(fā)揮“以財輔育”的職能。

3.加強(qiáng)與其他政策的協(xié)調(diào)配合

面向教育強(qiáng)國建設(shè)的高等教育財政政策，應(yīng)注重自身與文化政策和創(chuàng)新政策的協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)政策間的協(xié)調(diào)性和互補(bǔ)性，提升政策協(xié)調(diào)的組合效能。教育與科技和文化有著密切的直接聯(lián)系，三者的協(xié)調(diào)發(fā)展對加快教育強(qiáng)國建設(shè)、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化有著重要作用。一方面，注重高等教育財政政策與文化政策和創(chuàng)新政策相結(jié)合，加強(qiáng)政策間的協(xié)調(diào)性建設(shè)。文化政策方面，要加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)扶持政策、文化交流政策、文化保護(hù)與管理政策與高等教育財政政策的協(xié)同性。創(chuàng)新政策方面，要提供創(chuàng)新基金支持，加大稅收優(yōu)惠政策、強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，確保政策的協(xié)調(diào)性和一致性。另一方面，充分考慮高等教育財政政策與文化政策和創(chuàng)新政策的互補(bǔ)性，在政策的實(shí)施成本上進(jìn)行靈活分配。同步加強(qiáng)對文化政策和創(chuàng)新政策的監(jiān)督，建立科學(xué)的評價指標(biāo)體系并開展評估。以此構(gòu)建覆蓋范圍廣、支持力度大、穩(wěn)定性強(qiáng)的政策體系，形成共同促進(jìn)教育強(qiáng)國建設(shè)的合力。通過上述方式，在教育強(qiáng)國建設(shè)的宏偉戰(zhàn)略中放大政策體系的整體效能，助推我國由教育大國邁向教育強(qiáng)國。

（原載2024年第17期《中國高等教育》）

【作者：石曼麗，單位：華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院】