運(yùn)用法治思維和法治方式深化教育改革

［摘  要］謀劃教育改革時(shí)要有規(guī)則至上、權(quán)力制約與權(quán)利保護(hù)、程序正義等法治思維。啟動(dòng)教育改革時(shí)要依法、找法，推進(jìn)教育改革時(shí)要用法、靠法。法治不僅是深化教育改革的手段，也是深化教育改革的目標(biāo)。

［關(guān)鍵詞］法治思維；法治方式；教育改革；教育法治

加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國、辦好人民滿意的教育，必須堅(jiān)持深化教育改革創(chuàng)新。而深化教育改革創(chuàng)新，必須基于“重大改革要于法有據(jù)”的基本理念，高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。改革與法治，如車之雙輪、鳥之兩翼。謀劃教育改革時(shí)要有法治思維，推動(dòng)教育改革時(shí)要用法治方式，進(jìn)行教育改革要先考慮是不是合法。

教育改革必須有法治思維

法治是治國理政的基本方式，也是社會(huì)文明的厚重基石。把法治作為治國理政的基本方式，不僅凸顯了法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用，還體現(xiàn)了我們黨在不斷總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，對(duì)執(zhí)政規(guī)律的深刻把握，對(duì)執(zhí)政使命的決心和擔(dān)當(dāng)。法治思維是指在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理并形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過程。法治方式是法治思維的具體行為體現(xiàn)，指各種主體運(yùn)用法律制定決策、解決糾紛的行為方式。法治思維是建立在法治理念基礎(chǔ)上的，對(duì)于其具體內(nèi)容，學(xué)者有多種闡述。有學(xué)者認(rèn)為，法治思維應(yīng)遵守五項(xiàng)要求，即目的合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、手段合法、程序合法。有學(xué)者認(rèn)為，法治思維具有五個(gè)特點(diǎn)，即規(guī)則思維、權(quán)利義務(wù)思維、程序性思維、權(quán)衡思維和建設(shè)性思維。 

運(yùn)用法治思維深化教育改革，就是在謀劃和推進(jìn)教育改革的過程中堅(jiān)持法治，形成規(guī)則意識(shí)、權(quán)力制約和權(quán)利保護(hù)意識(shí)、程序意識(shí)，在保護(hù)人民教育權(quán)益的法治理念基礎(chǔ)上，運(yùn)用具體的法治思維方式認(rèn)識(shí)教育改革、分析教育改革和形成教育改革的決定。

1.規(guī)則至上

法治思維首先是規(guī)則思維。規(guī)則至上，是法治區(qū)別于人治的基本標(biāo)準(zhǔn)。新中國成立70年來，我國已經(jīng)初步形成了具有中國特色的教育法律體系框架：以《中華人民共和國憲法》相關(guān)條款為核心，以《中華人民共和國教育法》為基本法，加上《中華人民共和國學(xué)位條例》等7部單行法，以及10余部教育行政法規(guī)、70余部教育行政規(guī)章、200余部地方性法規(guī)和政府規(guī)章。這是我國教育事業(yè)改革和發(fā)展的基本規(guī)則體系。深化教育改革必須有規(guī)則思維，要清楚既有法律規(guī)則是什么，哪些是法律允許做的，哪些是法律要求做的，哪些是法律禁止做的。合法與非法的判斷，是法治思維的核心。在法治之下謀劃教育改革，必須把合法性作為思考問題的前提，不能將已經(jīng)制定好的法律規(guī)則棄置一邊，更不能將改革與既有規(guī)則對(duì)立起來，以所謂“良性違法”的方式突破法律規(guī)則。確立規(guī)則至上的理念，就是要“做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情”。

2.權(quán)力制約與權(quán)利保護(hù)

權(quán)力和權(quán)利是法律的一對(duì)基本概念范疇，權(quán)力制約與權(quán)利保護(hù)是法治思維的重要內(nèi)容。以憲法為核心的現(xiàn)代法律制度構(gòu)建了一整套公民權(quán)利體系，憲法和法律是公民權(quán)利的保障書?，F(xiàn)代法治精神的內(nèi)核是約束公權(quán)，保障公民的權(quán)利和自由。以權(quán)利制約權(quán)力，是我國教育改革40年的法治命題。運(yùn)用法治思維深化教育改革，必須樹立權(quán)力制約或權(quán)力限度意識(shí)。權(quán)力必須有合法來源并在法治框架內(nèi)行使，也就是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。全面深化改革必須以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，如果不能給老百姓帶來實(shí)實(shí)在在的利益，改革就失去意義，也不可能持續(xù)。教育改革中的權(quán)利保護(hù)意識(shí)，即尊重和實(shí)現(xiàn)公民的教育權(quán)利，提高人民群眾獲得感，辦好人民滿意的教育。教育改革應(yīng)以尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民教育權(quán)利為目的，不能侵犯公民的法定權(quán)利或隨意增加公民義務(wù)，應(yīng)當(dāng)注重完善異議程序和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的及時(shí)有效救濟(jì)。

3.程序正義

法治是眾人之治，是理性之治；人治是個(gè)人之治，是感性之治。法治不同于人治的重要方面，在于法律是沒有感情的，是理智的體現(xiàn)。而由個(gè)人之治走向眾人之治的關(guān)鍵，就是程序。經(jīng)由程序，個(gè)人意見凝聚成公共理性，進(jìn)而作出科學(xué)合理決策?，F(xiàn)代社會(huì)的教育主體是多元的，教育訴求是多樣的，教育改革會(huì)涉及不同主體的不同利益，必須通過程序設(shè)計(jì)將相關(guān)利益主體納入到教育改革的決策過程中，通過凝聚共識(shí)推動(dòng)教育改革。為此，政府部門必須健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。程序正義是法治思維的重要內(nèi)容，其意義不亞于實(shí)體正義。教育改革不僅要關(guān)心實(shí)體上的對(duì)錯(cuò)，更要關(guān)注公權(quán)力行為的公開、公正、公平。

正確運(yùn)用法治思維和法治方式深化教育改革

習(xí)近平總書記指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作?！苯逃母镌谝欢ǔ潭壬鲜菍?duì)人們?cè)诮逃I(lǐng)域權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的調(diào)整，是突破不合理的利益藩籬、形成新的利益格局的重要方式。改革與法治之間存在一定的張力，改革需要對(duì)權(quán)利和義務(wù)關(guān)系作出動(dòng)態(tài)調(diào)整，而法治要求權(quán)利和義務(wù)關(guān)系相對(duì)明確和穩(wěn)定。用法治思維和法治方式進(jìn)行改革，才能為改革確定合法性基礎(chǔ)，保證改革在法治的軌道上進(jìn)行。

1.啟動(dòng)教育改革時(shí)要依法、找法

一方面，如果法律已經(jīng)對(duì)教育改革事項(xiàng)作出相關(guān)規(guī)定，那么教育改革要在相應(yīng)的法律規(guī)則下進(jìn)行，要充分利用法律預(yù)留的改革空間和制度條件，大膽探索，勇于創(chuàng)新。當(dāng)教育改革決策關(guān)涉法律規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，努力防止“違法改革”現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)現(xiàn)行法律不適應(yīng)教育改革需要時(shí)，需要修改法律的應(yīng)當(dāng)先修改法律，先立后改；可以通過解釋法律來解決問題的應(yīng)當(dāng)及時(shí)解釋法律，先釋后改；需要廢止法律的要堅(jiān)決廢止法律，先廢后改，以保證各項(xiàng)改革依法有序進(jìn)行?？傊逃母镆诜ㄓ袚?jù)，不能突破法律，不能破壞法治，而要充分發(fā)揮法律對(duì)教育改革的規(guī)范和保障作用。

另一方面，當(dāng)法律對(duì)教育改革事項(xiàng)沒有相關(guān)規(guī)定時(shí)，教育改革要及時(shí)提出立法需求和立法建議，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，發(fā)揮法律對(duì)教育改革的引領(lǐng)作用。科學(xué)立法是處理改革和法治關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。在研究教育改革方案和改革措施時(shí)，要同步考慮改革涉及的立法問題。實(shí)踐證明行之有效的措施和方案，要及時(shí)上升為法律。當(dāng)實(shí)踐條件還不成熟、教育改革需要先行先試時(shí)，也要為教育改革試點(diǎn)工作提供合法依據(jù)后再進(jìn)行。總之，教育改革要與法律同行，既要發(fā)揮法律對(duì)教育改革的引導(dǎo)和推動(dòng)作用，也要通過教育改革不斷完善教育立法。

2.推進(jìn)教育改革時(shí)要用法、靠法

法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。法律如果長(zhǎng)時(shí)間懸置不用，就會(huì)被認(rèn)為是“閑法”和“軟法”。教育法律正面臨這種窘境。教育法律被運(yùn)用的機(jī)會(huì)較少，這與教育立法的抽象性與原則性有關(guān)，也與政府習(xí)慣用政策而不善用法律有關(guān)。長(zhǎng)期以來，教育改革主要靠政策文件在推動(dòng)。近些年來，隨著我國教育法律的不斷修改完善以及地方教育立法的推進(jìn)，教育法律的可操作性逐漸增強(qiáng)，可適用性逐漸提高，為解決教育改革中的問題提供了更為堅(jiān)實(shí)的保障。在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，推進(jìn)教育改革時(shí)要用法、靠法，解決教育問題時(shí)要用法、靠法；要嚴(yán)格適用法律，不能執(zhí)法犯法，要平等適用法律，不能選擇性執(zhí)法。

在推進(jìn)教育改革時(shí)，由于涉及利益關(guān)系的調(diào)整，有時(shí)候難免會(huì)出現(xiàn)一些矛盾沖突?；饨逃母镏挟a(chǎn)生的矛盾，必須首先依靠法治方式。處理相應(yīng)事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先使用法律手段。當(dāng)教育改革出現(xiàn)矛盾時(shí)，要及時(shí)通過法治方式消除教育改革中的障礙，推動(dòng)教育改革不斷前進(jìn)。用法治方式化解教育改革中產(chǎn)生的矛盾，可采取申訴、仲裁、復(fù)議、訴訟等具體的法律手段。其中，教育訴訟為化解矛盾提供了最后的爭(zhēng)議解決渠道。我們要不斷拓寬并暢通教育訴訟的渠道，使教育改革朝著維護(hù)社會(huì)公平正義的方向前進(jìn)，保證教育改革的正當(dāng)性。

辯證處理教育改革與教育法治的關(guān)系

全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在現(xiàn)代國家治理中，法治具有重要的地位和作用。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會(huì)提出：全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家?？梢姡ㄖ渭仁乾F(xiàn)代國家治理的手段，更是現(xiàn)代國家治理的目標(biāo)。同理，全面深化教育改革的目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義教育制度，推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。教育法治是推進(jìn)教育現(xiàn)代化的重要手段，實(shí)現(xiàn)教育法治是教育現(xiàn)代化的應(yīng)有之義和顯著特征。我們要在深化教育改革中完善教育法治，提高教育法治化水平。教育改革與教育法治的關(guān)系，集中體現(xiàn)為在教育法治下推進(jìn)教育改革、在教育改革中完善教育法治。

一方面，要運(yùn)用法治思維和法治方式深化教育改革，發(fā)揮法治對(duì)教育改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，確保重大教育改革于法有據(jù)，做到在法治的軌道上推進(jìn)教育改革，以法治凝聚教育改革共識(shí)，以法治引領(lǐng)教育改革方向，以法治規(guī)范教育改革進(jìn)程，以法治化解教育改革風(fēng)險(xiǎn)，以法治鞏固教育改革成果。

另一方面，要把加強(qiáng)教育法治建設(shè)納入全面深化教育改革的總體部署。改革開放40年來，我國教育法治建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，但還面臨一些主要問題：教育立法理念、內(nèi)容、速度和質(zhì)量無法因應(yīng)現(xiàn)代教育發(fā)展的新動(dòng)向、新類型和新樣態(tài)；教育執(zhí)法體系不能適應(yīng)教育治理的轉(zhuǎn)型需要；糾紛解決機(jī)制難以滿足權(quán)利救濟(jì)的及時(shí)、有效和多元需求。針對(duì)目前教育法治建設(shè)存在的主要問題，必須將加強(qiáng)教育法治建設(shè)納入全面深化教育改革的總體部署，在全面深化教育改革中完善教育法治。

首先，堅(jiān)持科學(xué)立法和民主立法，完善中國特色教育法律制度體系。習(xí)近平總書記提出：“要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用。要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)?！苯逃⒎ㄒ鲃?dòng)適應(yīng)教育改革的要求，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法；對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的教育法律規(guī)范，要修改和廢止不適應(yīng)教育改革要求的內(nèi)容；要加強(qiáng)對(duì)教育法律條文的適用解釋，讓法律規(guī)定與教育改革實(shí)踐需要更加緊密地結(jié)合起來。

其次，深化教育行政執(zhí)法體制改革，保證教育法律法規(guī)嚴(yán)格實(shí)施。一方面，政府自身帶頭守法，切實(shí)做到依法行政，權(quán)從法出、權(quán)依法使、權(quán)由法管。另一方面，推進(jìn)教育執(zhí)法體系建設(shè)，通過教育執(zhí)法保證教育法律的實(shí)施。要配齊配強(qiáng)教育執(zhí)法力量，建立健全執(zhí)法體制機(jī)制，通過綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法等機(jī)制，提升教育部門依法行政能力，真正把紙面上的法變?yōu)樾袆?dòng)中的法。

最后，健全教育領(lǐng)域糾紛處理機(jī)制，全面保障教育法律法規(guī)有效適用。要積極探索建立法治框架內(nèi)的矛盾糾紛多元化解機(jī)制，引導(dǎo)公民、法人和其他社會(huì)組織通過法律途徑合法合理表達(dá)訴求，運(yùn)用仲裁、申訴、行政復(fù)議、訴訟等方式妥善處理各類教育糾紛。其中，應(yīng)特別肯定教育訴訟的法治價(jià)值，擴(kuò)大司法審查的受案范圍。教育訴訟通過一個(gè)個(gè)案例，讓權(quán)利得到救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)幍哪康?，讓?dāng)事人感受到公平正義，維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。教育訴訟為教育法的適用打開了一條通道，不斷推進(jìn)教育法治向前發(fā)展。

【作者單位：申素平，中國人民大學(xué)；郝盼盼，北京教育學(xué)院】

原載《中國高等教育》雜志